पाकिस्तान का निर्यात विकास कोष अब सरकारी प्रतिभूतियों में निवेश करेगा, आर्थिक समन्वय समिति ने दी मंज़ूरी

इस्लामाबाद। पाकिस्तान की आर्थिक समन्वय समिति (ईसीसी) ने निर्यात विकास कोष (ईडीएफ) के बैलेंस को सार्वजनिक यानी ट्रेज़री खाते से निकालकर एक वाणिज्यिक बैंक के खाते में स्थानांतरित करने के प्रस्ताव को मंज़ूरी दे दी है, ताकि उस राशि का निवेश सरकारी प्रतिभूतियों में किया जा सके। यह मंज़ूरी उस प्रक्रिया की अंतिम कड़ी मानी जा रही है जिसे वाणिज्य मंत्रालय ने फंड की वित्तीय स्थिरता बनाए रखने के लिए शुरू किया था। आधिकारिक विवरण के अनुसार, इस मंज़ूरी ने फंड के पैसे को ब्याज-अर्जित करने वाले वित्तीय साधनों में लगाने का रास्ता खोल दिया है। इस फैसले का सीधा संबंध निर्यात विकास उपकर के निलंबन से है, जिसके चलते कोष की आय का प्रमुख स्रोत ही समाप्त हो गया था। गौर करने वाली बात यह है कि ईसीसी की मंज़ूरी केवल एक प्रक्रियात्मक अनुमति है, यह न तो धनराशि के वास्तविक स्थानांतरण की पुष्टि करती है और न ही किसी प्रतिभूति की खरीद की। यानी यह प्रक्रिया की शुरुआत है, अंत नहीं।

प्राप्त जानकारी के अनुसार, ईसीसी ने वाणिज्य मंत्रालय के सारांश पर विचार करने के बाद प्रस्ताव को स्वीकृति दी, जिसमें कहा गया था कि फंड को अपनी स्थिरता बनाए रखने के लिए वैकल्पिक आय-स्रोतों की आवश्यकता है। इसी आवश्यकता को ध्यान में रखते हुए फंड के बोर्ड ने अनुरोध किया था कि उसके पास मौजूद राशि को स्थिर-आय वाली सरकारी प्रतिभूतियों में अथवा नेशनल बैंक ऑफ पाकिस्तान के ब्याज-अर्जित करने वाले खाते में रखने की अनुमति दी जाए। इन दोनों विकल्पों के अलावा किसी अन्य निवेश मार्ग का उल्लेख नहीं है। समिति की मंज़ूरी के बाद यह माना जा रहा है कि आय-सृजन की दिशा में यह कदम उठाया जा सकेगा, हालांकि इस बात का कोई उल्लेख नहीं है कि कितनी राशि स्थानांतरित होगी, किस अवधि के लिए निवेश होगा और कितनी आय अपेक्षित है।

फंड का पैसा कहाँ था और अब कहाँ जाना प्रस्तावित है

निर्यात विकास कोष एक गैर-व्ययशील यानी नॉन-लैप्सेबल कोष है, जो सार्वजनिक लेखा (पब्लिक अकाउंट) में रखा जाता है। इसका अर्थ यह है कि वित्तीय वर्ष के अंत में इसका बैलेंस समाप्त नहीं होता, बल्कि अगले वर्ष में चला जाता है। यह कोष समेकित कोष से अलग एक अलग, सुरक्षित रखा गया विकास-उपकरण है, जिसका अपना सांविधिक बोर्ड है और जिसकी आय एक निर्धारित उपकर पर निर्भर करती है। अब तक यह राशि सरकारी खाते में रखी जाती रही है, जिससे उस पर कोई बाज़ार-आधारित प्रतिफल अर्जित नहीं होता था।

प्रस्ताव का सार यह है कि इस राशि को वाणिज्यिक बैंक के खाते में स्थानांतरित करके सरकारी प्रतिभूतियों में लगाया जाए। इससे फंड को एक नई आय-धारा मिल सकती है। लेकिन इस व्यवस्था में एक महत्वपूर्ण पहलू यह है कि फंड सरकारी प्रतिभूतियाँ खरीदकर राज्य का ही कर्ज़ खरीदने वाला बन जाता है। यानी सार्वजनिक धन सरकारी खाते से निकलकर वाणिज्यिक बैंक के पास जाता है और वहाँ से सरकारी काग़ज़ात खरीदने में लग जाता है। इस पूरी प्रक्रिया में बैंक का मार्जिन भी शामिल होता है, इसलिए समेकित सार्वजनिक क्षेत्र के दृष्टिकोण से शुद्ध लाभ शीर्षक प्रतिफल से कम होगा और मध्यस्थता लागत तथा कर-व्यवहार को जोड़ने पर वह नकारात्मक भी हो सकता है। फंड की अपनी अलग बहीखाते में यह लाभ साफ़ दिख सकता है, लेकिन समग्र सरकारी व्यवस्था के लिए तस्वीर अलग हो सकती है।

निर्यात विकास उपकर क्यों हटाया गया

इस पूरे घटनाक्रम की जड़ निर्यात विकास उपकर के निलंबन में है। यह उपकर एक अधिसूचना के माध्यम से एक दिसंबर 2026 से प्रभावी रूप से निलंबित कर दिया गया था। इससे पहले प्रधानमंत्री कार्यालय के एक कार्य-समूह ने सिफ़ारिश की थी और उसके बाद प्रधानमंत्री के निर्देश पर यह कदम उठाया गया था। वित्त एवं राजस्व विभाग ने इस संबंध में आवश्यक अधिसूचना जारी की थी।

सरकार की ओर से दिए गए तर्क के अनुसार, उपकर हटाने का उद्देश्य निर्यातकों के लिए कारोबार करने की लागत कम करना था। यानी राज्य ने जानबूझकर एक राजस्व-धारा छोड़ी, ताकि निर्यात क्षेत्र पर बोझ घटे। लेकिन इसका दूसरा पक्ष यह है कि जिस संस्था का मुख्य खर्च इसी उपकर से चलता था, उसकी आय का प्रमुख स्रोत ही समाप्त हो गया। और यह सब ऐसे समय में हुआ जब उसके विकल्प के रूप में कोई स्वीकृत आय-मार्ग मौजूद नहीं था।

इस क्रम में एक और बात सामने आती है। वाणिज्य मंत्रालय का वह सारांश, जिसमें वैकल्पिक आय-स्रोत की आवश्यकता का उल्लेख है, छह अक्टूबर 2026 का दिनांकित बताया गया है। यदि यह दिनांक सही है, तो इसका अर्थ यह है कि उपकर निलंबित होने के बाद लगभग दस महीने तक कोष अपने प्रमुख राजस्व-आधार के बिना रहा और उस दौरान कोई स्वीकृत विकल्प उपलब्ध नहीं था। यह अंतराल फंड के प्रबंधन की गति और प्राथमिकता पर सवाल उठाता है। हालांकि यह भी ध्यान रखना ज़रूरी है कि यदि यह दिनांक वास्तव में अक्टूबर 2026 का है, तो पूरी कालक्रम-व्यवस्था उलट जाती है, क्योंकि तब प्रस्ताव उस निलंबन से पहले का हो जाएगा जिसका वह उत्तर देने के लिए बनाया गया था। इसलिए मूल दस्तावेज़ से तिथि की पुष्टि आवश्यक है।

कालक्रम: एक के बाद एक बड़े कदम

उपलब्ध विवरण से जो समयरेखा बनती है, वह इस प्रकार है। पहले चरण में निर्यात विकास उपकर को एक दिसंबर 2026 से निलंबित किया गया। दूसरे चरण में निर्यात विकास कोष अधिनियम में संशोधन की प्रक्रिया पूरी हुई, जिसे 26 जनवरी 2026 को राष्ट्रपति की स्वीकृति मिली। तीसरे चरण में 17 फ़रवरी 2026 को संघीय सरकार की अधिसूचना के माध्यम से बोर्ड के नए सदस्यों की नियुक्ति की गई। चौथे चरण में बोर्ड की 93वीं और 96वीं बैठकों में इस मामले पर चर्चा हुई। पांचवें चरण में बोर्ड ने अनुरोध किया कि फंड की राशि को सरकारी प्रतिभूतियों अथवा ब्याज-अर्जित करने वाले खाते में रखने की अनुमति दी जाए। इसके बाद वित्त प्रभाग ने इस निवेश का समर्थन किया और साथ ही एक कानूनी शर्त भी लगाई। अंत में वाणिज्य मंत्रालय ने यह मामला ईसीसी के समक्ष रखा और समिति ने इसे स्वीकृति दे दी।

बोर्ड की 93वीं और 96वीं बैठकों का उल्लेख इस दृष्टि से महत्वपूर्ण है कि इससे पता चलता है कि यह विषय कम से कम कुछ बैठकों तक अनसुलझा रहा। यदि बोर्ड की बैठकें क्रमानुसार और नियमित अंतराल पर होती हैं, तो इसका अर्थ यह निकलता है कि वित्त प्रभाग का रास्ता तय होने से पहले यह मुद्दा लगभग तीन सत्रों तक लंबित रहा। यह एक अनुमान है, क्योंकि बैठकों की बारंबारता का स्पष्ट उल्लेख नहीं है।

कानूनी आधार: सार्वजनिक वित्त प्रबंधन अधिनियम की धारा 23(2)

इस पूरे मामले में सबसे महत्वपूर्ण कानूनी पहलू सार्वजनिक वित्त प्रबंधन अधिनियम, 2026 की धारा 23(2) से जुड़ा है। वित्त प्रभाग ने यह पहचान की कि सरकारी खाते से धन निकालकर वाणिज्यिक बैंक में रखने के लिए इस धारा के अंतर्गत संघीय सरकार की मंज़ूरी आवश्यक होगी। इसके बाद वाणिज्य मंत्रालय ने यह प्रस्ताव ईसीसी के माध्यम से आगे बढ़ाया और समिति ने उसे स्वीकृति दी।

गवर्नेंस के दृष्टिकोण से यह एक सकारात्मक संकेत है। सार्वजनिक धन को एक सरकारी खाते से वाणिज्यिक बैंक में स्थानांतरित करने से पहले सांविधिक नियंत्रण की पहचान की गई और उसे दरकिनार करने के बजाय सही स्वीकृति मार्ग का इस्तेमाल किया गया। यह ऐसी प्रक्रिया का उदाहरण है जिसमें पहले कानूनी बाधा को स्वीकार किया गया, फिर उसे औपचारिक रूप से पूरा किया गया। इसी तरह, कोष के अधिनियम में संशोधन को कार्यकारी आदेश के बजाय प्राथमिक विधान के माध्यम से नियमित किया गया, और बोर्ड की नियुक्ति भी अधिसूचना के ज़रिए की गई।

हालांकि, एक बात ध्यान देने योग्य है कि नियुक्ति के मानदंड क्या थे, इसका खुलासा नहीं किया गया है। एक विधिवत गठित बोर्ड यह आपत्ति दूर कर देता है कि निर्णय किसी निष्क्रिय या कार्यवाहक बोर्ड ने लिया है, लेकिन पारदर्शिता के लिए यह भी ज़रूरी होता है कि नियुक्तियों का आधार सार्वजनिक हो।

संस्थागत शक्ति-संरचना

इस मामले में जो संस्थागत श्रेणीक्रम उभरता है, वह स्पष्ट है। नीति की शुरुआत प्रधानमंत्री कार्यालय से हुई, जहाँ कार्य-समूह ने सिफ़ारिश की। इसके बाद प्रधानमंत्री का निर्देश आया और वित्त एवं राजस्व विभाग ने अधिसूचना जारी की। अधिनियम में संशोधन को राष्ट्रपति की स्वीकृति मिली, बोर्ड की नियुक्तियाँ संघीय सरकार ने कीं, और अंतिम स्वीकृति ईसीसी ने दी। इस पूरे ढांचे में वित्त प्रभाग की भूमिका द्वारपाल की और वाणिज्य मंत्रालय की भूमिका प्रस्तावक की रही, जबकि ईसीसी अपीलीय मंज़ूरी मंच के रूप में काम आया।

इससे यह भी स्पष्ट होता है कि कोष के पास अपने ही धन को स्थानांतरित करने का स्वायत्त अधिकार नहीं है। उसे सुविधा के लिए अनुरोध करना पड़ता है, समर्थन जुटाना पड़ता है और स्वीकृति का इंतज़ार करना पड़ता है। दूसरी ओर, यह भी देखा जा सकता है कि कोष की कानूनी स्थिति मज़बूत हुई है, लेकिन उसकी वास्तविक आर्थिक स्थिति कमज़ोर पड़ी है। अधिनियम में संशोधन और बोर्ड के पुनर्गठन से उसका स्वरूप सुधरा, जबकि उपकर के निलंबन से उसकी आय का आधार घट गया।

आर्थिक गणित: उपकर बनाम निवेश आय

इस निर्णय की सबसे बड़ी आर्थिक पहेली यह है कि उपकर से मिलने वाली आय की भरपाई निवेश आय से कैसे होगी। उपकर निर्यात मूल्य पर लगने वाला प्रवाह-शुल्क है, जबकि निवेश आय मूलधन पर मिलने वाला प्रतिफल है, जो सामान्य परिस्थिति में एकल अंकों के प्रतिशत में होता है। इन दोनों की प्रकृति ही अलग है। इसलिए बिना आंकड़ों के भी यह अनुमान लगाया जा सकता है कि निवेश आय उपकर राजस्व की पूर्ण भरपाई नहीं कर सकती।

इसी तर्क की पुष्टि स्वयं प्रस्ताव की भाषा से भी होती है। दस्तावेज़ में यह नहीं कहा गया कि कोष की निधि-क्षमता बहाल की जाएगी, बल्कि यह कहा गया कि उसकी स्थिरता बनाए रखने के लिए वैकल्पिक आय-धाराओं की आवश्यकता है। यह भाषा आंशिक भरपाई की ओर इशारा करती है।

इसके अलावा, एक और आर्थिक पहलू है जिस पर स्रोत में सीधे चर्चा नहीं हुई, लेकिन जो व्यवस्था के भीतर से निकलता है। सार्वजनिक धन को ट्रेज़री खाते से वाणिज्यिक बैंक में ले जाकर सरकारी प्रतिभूतियाँ खरीदना एक प्रकार की वापसी-यात्रा है। राज्य अपना ही पैसा मध्यस्थ के ज़रिए वापस उधार लेता है और उस मध्यस्थ का मार्जिन भी चुकाता है। इससे फंड की अपनी बही में लाभ दिखेगा, परंतु समग्र सार्वजनिक क्षेत्र के लिए शुद्ध लाभ कम होगा। दूसरे शब्दों में, जिसे नई आय कहा जा रहा है, उसका एक हिस्सा वास्तव में मूल्य का पुनर्वर्गीकरण है, नया सृजन नहीं।

गवर्नेंस: जो तय नहीं हुआ, वह भी महत्वपूर्ण है

इस फैसले की सबसे बड़ी कमज़ोरी उसमें शामिल जानकारी की कमी है। पूरे विवरण में कहीं भी कोष का आकार, वार्षिक उपकर संग्रह, छोड़ा गया राजस्व, अपेक्षित प्रतिफल, निवेश की अवधि अथवा अनुमानित आय का उल्लेख नहीं है। जो संख्याएँ मौजूद हैं, वे केवल तिथियाँ और कानूनी दस्तावेज़ों के क्रमांक हैं। किसी वित्तीय रिपोर्ट के लिए यह एक बहुत बड़ी खाई है। जब किसी वित्त पूल की स्थिरता पर बात हो रही हो और उसके आकार, खोए हुए राजस्व तथा अपेक्षित लाभ का कोई आंकड़ा सामने न रखा गया हो, तो किसी भी बाहरी पक्ष के लिए उस दावे को परखना असंभव हो जाता है।

दूसरी बड़ी कमी निवेश जनादेश की परिभाषा में है। प्रस्ताव में केवल दो गंतव्य बताए गए हैं — स्थिर-आय वाली सरकारी प्रतिभूतियाँ अथवा नेशनल बैंक ऑफ पाकिस्तान का ब्याज-अर्जित करने वाला खाता। इसके अलावा कोई अवधि-सीमा, कोई संकेंद्रण-सीमा, कोई ऋण-गुणवत्ता नियम, कोई निषिद्ध साधन-सूची और कोई मानक-तुलना (बेंचमार्क) तय नहीं की गई। किसी सार्वजनिक कोष को बिना प्रकाशित जनादेश के निवेश अधिकार देना संप्रभु कोष प्रबंधन में मानी हुई गवर्नेंस कमज़ोरी है।

तीसरी बात निगरानी और लेखा-परीक्षा से जुड़ी है। इस बारे में कोई उल्लेख नहीं है कि महालेखा परीक्षक द्वारा लेखा-परीक्षा होगी, लोक लेखा समिति की जाँच होगी अथवा ईसीसी और वित्त प्रभाग को आवधिक रिपोर्टिंग होगी। यह सच है कि चुप्पी अनुपस्थिति का प्रमाण नहीं होती, लेकिन जिस कोष को अभी-अभी वाणिज्यिक बैंक में संपत्ति रखने की अनुमति मिली हो, उसके लिए रिपोर्टिंग दायित्व का उल्लेख न होना एक नियंत्रण-अंतराल है।

चौथी बात प्रतिवर्तनीयता से जुड़ी है। इस पर कोई चर्चा नहीं है कि यदि उपकर बहाल किया जाए अथवा कोष को बंद किया जाए, तो निवेशित धनराशि का क्या होगा। यह सार्वजनिक कोषों के लिए तरलता का पुराना प्रश्न है, जिसे यहाँ अनुत्तरित छोड़ दिया गया है।

मिशन-दिशा बदलने का जोखिम

एक और महत्वपूर्ण पहलू है, जिसे नजरअंदाज नहीं किया जा सकता। निर्यात विकास कोष का गठन निर्यात के विकास के लिए हुआ था। अब उसे सरकारी काग़ज़ात रखने वाली संस्था के रूप में पुनर्स्थापित किया जा रहा है। स्रोत में कहीं भी यह शर्त नहीं लगाई गई है कि जो आय अर्जित होगी, वह निर्यात से जुड़े उद्देश्यों में ही लगाई जाएगी। यह मिशन-दिशा बदलने का एक सजीव जोखिम है।

बोर्ड के पुनर्गठन और निवेश निर्णय के बीच समय का जो संयोग है, वह भी ध्यान खींचता है। फ़रवरी 2026 में नियुक्त बोर्ड का निवेश अधिकार मांगने का निर्णय इस संभावना से मेल खाता है कि बोर्ड को विरासत की रक्षा के बजाय एक शोधनक्षमता का प्रश्न हल करने के लिए नियुक्त किया गया था। यह एक अनुमान है, कोई प्रमाण नहीं।

तीन परिदृश्य

यदि सबसे खराब स्थिति देखें, तो धनराशि स्थानांतरित होती है और बिना प्रकाशित जनादेश के निवेश हो जाता है, जबकि रिपोर्टिंग की कोई स्पष्ट श्रृंखला नहीं होती। बाद में नीतिगत उलटफेर होता है और निवेशित राशि को प्रतिकूल भाव पर बेचना पड़ता है, अथवा मूलधन का उपयोग जनादेश के बाहर के कामों में हो जाता है, और पता लगाने का कोई रिकॉर्ड ही मौजूद नहीं होता। ऐसे में कोष की बही में आय दिखती रहेगी, पर उसकी विकास-क्षमता घटती जाएगी।

यदि सामान्य स्थिति देखें, तो स्थानांतरण होता है, राशि सरकारी प्रतिभूतियों या एनबीपी खाते में रखी जाती है, मामूली निवेश आय खोए हुए उपकर की आंशिक भरपाई करती है और कोष घटे हुए स्तर पर विकास गतिविधि जारी रखता है। प्रक्रिया के दृष्टिकोण से गवर्नेंस सही रहती है, लेकिन सारतः अपारदर्शी बनी रहती है।

यदि सबसे अच्छी स्थिति देखें, तो निवेश आय कोष की वित्तीय स्थिति को स्थिर कर देती है, संशोधित अधिनियम और पुनर्गठित बोर्ड एक टिकाऊ संस्थागत ढांचा प्रदान करते हैं, और यह मॉडल उन अन्य सार्वजनिक कोषों तक बढ़ाया जाता है जो सार्वजनिक लेखा में बिना उपयोग पड़े हैं। यह वास्तव में सार्वजनिक वित्त के आधुनिकीकरण का उदाहरण बन सकता है।

जो जानकारी स्रोत में नहीं है, पर निकलती है

कुछ बातें सीधे नहीं कही गईं, पर व्यवस्था से निकलती हैं। पहली यह कि यह रिपोर्ट एक सरकारी ब्रीफ की शैली में है, जिसमें परिणाम के रूप में एक प्रशासनिक स्वीकृति बताई गई है, न कि किसी सत्यापित उपलब्धि को। ऐसे दस्तावेज़ों में आम तौर पर विरोधी पक्ष की बात नहीं होती, न ही कोई मात्रात्मक प्रमाण होता है। दूसरी यह कि ईसीसी की मंज़ूरी एक प्रक्रियात्मक अनुमति है, क्रियान्वित लेनदेन नहीं। तीसरी यह कि कोष के पास अपने अधिकांश जीवनकाल में कोई वैध निवेश मार्ग नहीं रहा होगा, क्योंकि धारा 23(2) का प्रश्न यह संकेत देता है कि सार्वजनिक खाते में रखना कोई सोची-समझी ट्रेज़री रणनीति नहीं, बल्कि एक डिफ़ॉल्ट व्यवस्था थी। यह एक कमज़ोर अनुमान है, क्योंकि स्रोत में यह नहीं बताया गया कि धनराशि कितने समय तक निष्क्रिय पड़ी रही।

सावधानी और आगे की राह

इस पूरी रिपोर्ट में एक संरचनात्मक सीमा को स्वीकार करना ज़रूरी है। यह एकल-स्रोत दस्तावेज़ पर आधारित है, जिसे प्रस्तावक मंत्रालय ने तैयार कराया है। इसमें कोई स्वतंत्र पुष्टि, कोई विरोधी दृष्टिकोण और कोई आंकड़ा शामिल नहीं है। इसलिए इसे एक दिनांकित नीति-रिकॉर्ड के रूप में इस्तेमाल करने से पहले मूल दस्तावेज़ से तिथियों और आंकड़ों की पुष्टि करना अनिवार्य है।

जो निष्कर्ष विश्वसनीय हैं, वे ये हैं। पहला, कानूनी श्रृंखला अपने आप में सुसंगत और असामान्य रूप से सुप्रलेखित है। दूसरा, वित्त प्रभाग ने प्रस्ताव को रोका नहीं, बल्कि निवेश का समर्थन किया और साथ ही सांविधिक नियंत्रण लागू किया। तीसरा, फंड की कानूनी स्थिति सुधरी है, पर उसकी आर्थिक स्थिति कमज़ोर हुई है। चौथा, निवेश आय उपकर की पूर्ण भरपाई नहीं कर सकती, यह बात स्वयं प्रस्ताव की भाषा से झलकती है। पांचवां, निवेश जनादेश की अपरिभाषितता और आंकड़ों का अभाव इस फैसले की दो सबसे बड़ी कमज़ोरियाँ हैं।

इसलिए आगे का रास्ता स्पष्ट है। ईसीसी की मंज़ूरी के बाद जो ज़रूरी है, वह यह है कि स्थानांतरित राशि, निवेश की अवधि, अपेक्षित प्रतिफल और उसके उपयोग की शर्तें सार्वजनिक रूप से घोषित की जाएँ। निगरानी और लेखा-परीक्षा की स्पष्ट श्रृंखला तय की जाए। और यह सुनिश्चित किया जाए कि अर्जित आय का उपयोग निर्यात विकास के मूल उद्देश्य के लिए ही हो। अन्यथा यह सुधार, जो आज प्रक्रियात्मक रूप से सही दिखता है, कुछ वर्षों में एक ऐसी व्यवस्था के रूप में सामने आ सकता है जिसमें संस्था बची रहेगी, पर उसका उद्देश्य धूमिल हो चुका होगा।